지난 9일 정부는 건축 투자 활성화 대책을 발표하였다. 그 내용은 크게 5가지이다. ▲첫째, 결합건축제도 도입 및 건축협정 활성화 등 소규모 정비 방식의 다양화 ▲둘째, 용적률 완화와 지방세 감면 등 방치 건축물 사업 재개 지원 ▲셋째, 민간투자를 활용한 공공 건축물 리뉴얼 활성화 ▲넷째, 노후 건축물 등 안전진단 강화 및 건축 관련 안전산업 육성 ▲다섯째, 부유식 건축물 제도화 및 복수 용도 허용 등 건축 관련 법제 정비 등이다.
이 가운데 결합건축제도를 두고 말들이 오가고 있다. 이 글에서는 결합건축제도의 이론적 토대인 `개발권양도제(TDRㆍTransferable development right)`에 대하여 알아보고 추진 중인 결합건축제도의 예상되는 문제점을 생각해 보기로 한다.
개발권양도제의 취지와 내용
개발권양도제는 영국식 개발허가제도나 혹은 개발권선매제도와 같이 개발권과 소유권을 분리하되 개발권을 온전히 이용하지 못하는 데 대한 잠정 손실을 시장 거래를 통하여 타 지역의 개발권과 결부된 잠정 이익으로 보상함으로써 앞선 두 제도의 문제점을 보완하려는 취지에서 시작되었다.
그 내용으로는 (1)토지이용 규제 부서는 계획 구역을 설정하고 개발 행위가 제한되고 규제될 보전 지역(conservation zone)과 개발 잠재력을 가지고 개발이 가능한 개발 지역(transfer zone)을 구분한다. (2)보전 지역 안에서의 모든 개발 행위를 억제하는 법적ㆍ행정적 조치를 취하고 소유 토지의 개발권을 상실하는 소유자들에게 개발 지역으로 지정된 토지에 대한 개발권을 부여하는 증서를 발급한다. (3)개발 잠재력을 가진 지역에 대해서는 토지 이용 밀도에 관한 상한선을 설정하고 이 상한선 이상의 토지 개발은 반드시 개발권을 가진 사람에게만 허락하도록 제도화한다. (4)보전 지역의 소유자들에게 발급한 증서에 대하여 양도성을 갖게 제도화하고 그 증서를 가진 사람이 개발 지역에서의 개발을 원하는 대상에게 이를 제한 없이 거래토록 한다. 이에 이 내용 그대로 제도의 이름을 `양도가능개발권`이라 칭하게 된 것이다.
개발권에 해당하는 보상액의 총량은 우선 개발권을 사고파려는 사람들 사이에서 결정될 것이다. 보전 지역의 소유자들이 개발권의 공급자가 되고 개발 지역에서 법적 상한선 이상으로 개발하려는 개발자가 개발권의 수요자가 되어 공급과 수요가 균형을 이루는 수준에서 보상 금액이 결정된다. 개발권의 가격은 보전 지역 소유자들에 대한 보상 단위를 결정하게 되며 시장의 개발권 공급량이 너무 적으면 개발권의 가격이 너무 높아져서 과다 보상의 결과를 가져올 수 있고, 너무 많으면 과소 보상이 될 것이다. 따라서 토지소유자들에게 얼마나 많은 개발권을 발급해 주느냐가 어려운 문제로 남는다. 보통 개발 지역의 전체 개발 가능성을 충분히 발휘할 수 있는 수준에서 현저히 과소 보상이 초래되지 않도록 결정하는 것이 타당할 것이다.
결합개발제도와 결합건축제도… 제도 안착하려면?
한국의 노후 건축물 문제는 조치를 필요로 한다. 발표된 자료에 의하면 30년 이상 된 건축물의 면적은 4억㎡로, 이를 모두 재건축하는 경우의 잠재적 투자액은 450조원에 달한다고 한다. 정부에서는 바로 이를 보고 투자 활성화 대책을 내놓은 것이다. 대규모로 시행하는 재개발ㆍ재건축사업은 시행이 지지부진한데 주원인은 사업성 부족이며 사업성 부족은 형평성만을 앞세운 기계적이고 일률적인 용적률 적용이 그 원인이다. 사업 부지의 특성이나 도로의 형편, 분양 가능성을 따져서 용적률을 적용하는 일반 건축과는 달리 단지 용도지역에 따라 일률적인 용적률의 적용은 개발을 더디게 하고 있다.
이를 극복하기 위한 노력의 결과물이 `결합건축제도`와 `결합개발제도`이다. 먼저 결합개발제도가 등장하였는데 이들 모두 이론적 토대는 개발권양도제에 두고 있으나 그 방식과 대상 규모에서 차이가 있다.
결합개발제도는 구릉지나 저밀도 또는 노후 주택지의 정비와 주거환경 개선을 위해 도입되었는데, 서로 다른 정비구역을 단일 정비구역으로 지정해서 사업을 추진하는 것이다. 달리 표현하면 `용적률이양제`가 된다. 대표적인 사례가 서울 성북구 성북2구역과 신월곡1구역의 경우이다. 구역 내 수십 개동의 한옥을 개발하여야 하는 성북2구역의 상실되는 용적률을 개발 가능성이 있는 역세권에 위치한 신월곡1구역에 이양하여 2개의 구역을 1개의 구역으로 보아 구역 지정이 이루어졌다. 조합 대 조합의 문제이다 보니 실제 사업에 적용하기까지 수년의 시간이 소요되었으며 현재는 80%의 추가 용적률을 적용 받아 거기서 파생된 이익을 나눠 갖기로 하여 사업이 진행되고 있다.
이와는 달리 결합건축제도는 두 명의 토지 소유자만 합의에 이르면 되는데 주요 대상은 전면ㆍ이면 도로에 접한 건물들이 된다. 전면 도로에 가까운 건물에 용적률을 추가해 더 높은 건축물을 세우고 이면 도로 쪽의 건축물을 낮게 짓는 방식이 되며 국토교통부가 서울 송파구 새마을시장 일대를 대상으로 시뮬레이션해 본 결과 용적률의 20%를 결합하는 경우 사업성이 8.5% 높아진 것으로 나타났다고 한다. 이로 인해 연간 9000억원의 투자 효과를 기대하고 있다고 한다.
이 제도를 안착시키기 위해서는 몇 가지 문제가 해결될 필요가 있다. 가장 먼저 전면 도로에 적용되는 `고도제한`을 해제하여야 한다. 서울 도심 상업지역도 이에 해당한다. 다음으로 양 토지 소유자 간에 이양될 용적률의 가치를 산정할 수 있는 기준을 세워야 한다. 국토교통부는 감정평가로 해결할 수 있다 하지만 민사소송에서도 감정평가로 인해 모든 문제가 해결되지는 않는다. 오히려 이의 제기에 재감정 요청 등 더 복잡해지는 경우도 다반사다. 따라서 설사 감정평가를 한다 하더라도 용적률 1%의 가치 산정을 할 수 있는 분명한 기준이 제시되어야 제도가 안착될 수 있을 것이다. 마지막으로 만일 소유자 간 분쟁이 발생할 경우 이를 다룰 절차 및 방안이 마련되어야 할 것이다. 현 사법제도하에 소송으로 수년의 세월이 소요된다면 제도 도입의 취지가 훼손될 것이기 때문이다.
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